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农用地肩负粮食供给重担污染防治立法迫在眉睫

2017-08-22 10:00:48

【中国环保在线行业动态】农用地土壤是1个开放系统，既有来自工业的点源污染，也有本身的面源污染。故而应当从“预防污染物进入土壤和治理已污染的土壤”角度斟酌立法问题，并且把专门立法的重心应当放在已污染土壤的治理上。另外，还应确立农地土壤污染补偿机制，与现行农业补贴政策相衔接，明确补偿主体、补偿对象、补偿标准、价值核算方法、补偿方式、考核办法等。

农用地肩负食粮供给重任污染防治立法燃眉之急　　农用地是最为重要的农业资源，是农产品生产的“第1车间”，不管是从污染来源、危害特点，还是防治措施，相较于建设用地等场地，都有本身的特殊性。专门立法应坚持用地与养地相结合，产地与产品1体化保护等原则，设置专章，遵守污染防治规律，设计具体法律制度，以实现农用地可延续利用与农产品质量安全两重目标。
　　前言
　　2006年前后，土壤污染防治立法1度成为研究热门，随后几年，出现了短暂的停顿或徘徊，2012年左右，又重新提上议事日程，直至本届人大常委会将其列入5年立法计划。之前的研究，名称都定位在“土壤污染防治”上，最近几年又有1种声音，即“土壤环境保护”，并1度进入法律草案当中，引发社会关注。本文以农用地土壤为对象，试图侧论困扰土壤污染立法的几个核心问题。
　　1、法律名称与规制重点分析
　　1法律名称设定
　　1般认为，环境保护是包括自然资源保护、生态安全、污染防治等在内的，以保障经济社会可延续发展的各种行动的总称。法律体系构建上，《环境保护法》是环境保护领域的综合性法律，规定由各个环境要素组成的整体环境保护的基本问题，固然也包括土壤环境保护的内容。对各个环境要素，不宜再制定与之等阶且内容类似的法律，而应当制定污染防治或资源保护的单行法，以保证法律体系的自洽性、公道性和科学性。
　　在资源保护方面，国家已出台了《农业法》《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规，在污染防治方面，出台了《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律。土壤作为1种资源环境要素，在资源保护上，已有《农业法》《土地管理法》《水土保持法》等法律，惟独缺少作为环境要素斟酌的污染防治法。
　　在法律名称上，域外也多采取《土壤污染防治(整治)法》，如日本的《农业用地土壤污染防治法》《土壤污染对策法》，德国的《联邦土壤污染防治法》等。
　　2规制重点内容
　　在规制内容上，已有国家专门立法且多侧重于对已污染土壤的治理问题。如日本的《农业用地土壤污染防治法》侧重已污染农地土壤的改进和恢复；《土壤污染对策法》则以修复被污染土壤为主要目的，重视以清洁土壤为主要手段的修复治理措施。韩国的《土壤环境保护法》，只有单1的污染整治功能，其内容限于对污染土壤的监测、调查及净化。上述立法作此规定，是由于外围立法如《污染防治法》《废弃物处理法》《肥料取消法》《农药取消法》等，已从不同方面来阻断新的污染源进入土壤，从而到达保护土壤环境质量的目标。
　　当前，我国土壤立法迫切需要解决的关键问题是“防”与“治”的问题。其中，“防”关注的是当前和今后土壤环境问题，重点是工业“3废”排放引发的污染，“由于污染来源的多样性，针对不同污染源的预防措施也具有多样性，在土壤污染防治领域的专门法中逐一规定，必定造成法律规范本身的臃肿，很难体现立法的主旨和目的”，专门立法中不宜过量触及。“治”解决的是已被污染的土壤问题，从我国土壤污染现状和演化趋势看，这1问题更值得关注。
　　因此，应当从“预防污染物进入土壤和治理已污染的土壤”角度斟酌立法问题，由于土壤污染预防的制度和措施大多也是其他环境要素立法的重要内容，专门立法的重心应当放在已污染土壤的治理上。
　　2、立法模式建议
　　1对农用地进行专章立法
　　在我国，农业1直是不堪重负而又必须“承负”的弱质产业，农用地土壤是1个开放系统，既有来自工业的点源污染，也有本身的面源污染，但其又承载着农产品数量和质量安全的重担，负担着全国13亿人口的食粮供给，具有本身的特殊性和战略意义。
　　因此，应当斟酌农用地的重要性和特殊性，将农用地土壤作为1个独立的、特别的规制对象，与建设用地等场地土壤区分开来，在“土壤污染防治法”中设专章予以特别保护。
　　“土壤污染防治法”实行后，国务院可根据农用地土壤污染防治的实际情况，斟酌出台“农用地土壤污染防治条例”，对“农用地土壤污染防治”专章的内容予以细化。此种立法国内也有先例，如《土地管理法》设有“耕地保护”专章，《基本农田保护条例》又对耕地中基本农田保护的内容予以细化。
　　2专章立法成因分析
　　首先，农用地和场地污染成因不同，防治思路和措施需有所辨别。建设用地等场地污染主要由工商业活动等点源污染引发，关注人体健康，规制主体主要是工业企业，责任主体较易认定，可以采取以市场为主、行政为辅的防治措施；农用地土壤污染，部份是工业“3废”排放，部份则是农业投入品使用不当，实行主体主要是分散的农户，因此应关注土壤资源的永续利用和农产品质量安全，防治措施要斟酌与农产品安全生产绑定在1起，发挥农户的主体作用，在生产进程中防治，实行以奖代补、以奖代罚等鼓励措施。
　　其次，我国农用地土壤污染严重，需要单独对待。当前，我国农用地土壤重金属、有机物等污染已显现出从局部区域向全国蔓延的趋势，“我国农田土壤受污染率已从20世纪80年代末期的不足5%，上升至目前的近20%。部份经济发达地区农田污染问题非常突出，例如，广东省清洁土壤只有11%，轻度污染农田占耕地总面积的77%，重度污染农田占耕地总面积的12%左右。”《全国土壤污染状态调查公报》显示，“部份地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧”，迫切需要采取有效措施对已污染农用地土壤进行整治。
　　再次，专章立法条件已成熟。《农业法》《土地管理法》《农产品质量安全法》等相干法律已初步确立了农用地土壤监测与评价、分级管理和风险评估等制度，2012年以来，国家实行了农产品产地土壤重金属污染防治专项、湖南重金属污染耕地治理专项等1系列污染调查与治理工作，相干制度已得到实践验证，具有法律化的条件。
　　最后，纵观世界发达国家或地区，已有专门立法案例。1970年，日本出台了《农业用地土壤污染防治法》，随后，农林水产省出台了《农用地土壤污染对策区域指定条件中镉含量的检测方法》等1系列省令和技术标准，对农地土壤污染调查、对策区划定、治理修复等做出了规定。在具体措施上，与工业场地存在明显差异，如对场地土壤污染，《土壤污染对策法》规定可由政府强迫相干义务主体调查，并由其付费。另外，韩国和我国台湾地区虽然没有对农用地和工业场地分别立法，但在土壤污染监测调查、整治责任、管制方式、管制标准等具体制度中还是区分对待的。

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